Artículos de Investigación

LAS REGLAS COMUNES Y ESPECIALES DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO EN EL SISTEMA JURÍDICO PERUANO

Tadael enero 4, 2021 No hay comentarios

Por Tania Fiorela Rojas Mejia

Sumario:
1. Concepto y función del Procedimiento Administrativo 2. Sobre la clasificación del Procedimiento Administrativo 3. El procedimiento administrativo común y especial 4. Antecedentes y tratamiento del procedimiento administrativo en el sistema jurídico peruano. 5. Conclusiones

1. CONCEPTO Y FUNCIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

Cuando hablamos de procedimiento administrativo, nos estamos refiriendo al íter procedimental que debe seguir la Administración Pública para la emisión de actos administrativos, es decir, la actividad que realiza la Administración para emitir dichos actos está definida por el cauce previsto legalmente y por el cumplimiento de los trámites establecidos para tal efecto (Retortillo Baquer 2007).

Como bien sabemos, la función administrativa de la Administración Pública se manifiesta de diversas formas, una de ellas es a través de la emisión de actos administrativos que inciden en la esfera jurídica del administrado; actos que serán considerados válidos siempre y cuando la Administración Pública las emita bajo el cumplimiento de una serie de requisitos previos. A su vez, esa serie de requisitos que condicionan la validez de los actos administrativos conforman la institución jurídica denominada “procedimiento administrativo”, la cual puede ser definida como el conjunto de reglas o requisitos previos que rigen la elaboración de los actos administrativos.

Adicionalmente, la doctrina española ha señalado que el procedimiento administrativo para ser considerado como tal, debe reunir con una serie de requisitos, tales como: a) que cada uno de los actos combinados conserve su individualidad, b) que la conexión de los actos radique en una unidad de efectos jurídicos y, c) que los actos estén causalmente vinculados entre sí, de modo que cada uno supone al anterior y el ultimo supone al grupo entero (Diez 1976).

El hecho de concebir al procedimiento administrativo como el conjunto de requisitos previos para la producción de un acto administrativo, conlleva a entender que dicho procedimiento sirve, además, como instrumento de control respecto del cumplimiento de la función administrativa y, como garantía para los administrados frente a la actuación de la Administración Pública. De igual manera, es preciso resaltar que el procedimiento administrativo también es el resultado de la exigencia del principio de legalidad, dado que la ley establecerá el procedimiento que debe seguir la Administración Pública para el cumplimiento de sus fines abstractos.

A modo de síntesis, podemos señalar que el procedimiento administrativo es el conjunto de reglas y requisitos legalmente establecidos y de obligatorio cumplimiento por parte de la Administración Pública para la producción válida de actos administrativos. Asimismo, este conjunto de reglas sirve como un instrumento de control acerca de la actuación de la Administración Pública frente a los administrados.

2. SOBRE LA CLASIFICACIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

Dentro del desarrollo doctrinario del Derecho Administrativo, el procedimiento administrativo ha sido objeto de numerosas clasificaciones por diversos autores; «categorizaciones efectuadas con fines de ordenación teórica y práctico, en su mayoría» (Cassagne 2010). En ese sentido, es oportuno realizar una breve reflexión acerca de la utilidad de efectuar clasificaciones al “procedimiento administrativo”, es decir, ¿qué se busca cuando se clasifica un procedimiento administrativo?

En concreto, la clasificación del “procedimiento administrativo” cuenta con dos finalidades, «la primera de ellas está referida a la determinación de las reglas jurídicas aplicables a cada una de las categorías y; la segunda está relacionada a la explicación didáctica de la disciplina correspondiente, es decir, es útil para fines pedagógicos» (Morón Urbina 2011).  En línea con lo señalado, se debe tener en cuenta que existen tantas clasificaciones del “procedimiento administrativo”, como actividades llevadas a cabo por la Administración Pública existen; una de las categorizaciones que resulta útil para comprender adecuadamente la institución del procedimiento administrativo es el «binomio fundamental: procedimiento administrativo general y procedimiento administrativo especial» (García de Enterría y Fernández 1993); así como la relevancia que ha obtenido el denominado procedimiento administrativo común.

Para tener un panorama general de dicha clasificación, se debe tener en cuenta algunos aspectos históricos referidos al carácter común y general del procedimiento administrativo. En ese sentido, podemos hacer referencia a la pretensión unificadora del “procedimiento administrativo” por parte del legislador español, quien, mediante la Ley del 19 de octubre de 1889, Ley de Azcárate, dispuso la primera regulación general del procedimiento administrativo en el país peninsular.

La emisión de la referida Ley, estuvo precedida de la siguiente reflexión realizada por el diputado español Azcárate: «no es posible dada la índole de la Administración y lo complejo de sus funciones, formular en una ley un solo procedimiento para el desempeño de todas sus dependencias”; por lo que se optó por establecer unas bases generales, dejando en libertad a los distintos Ministerios para acomodarlas, a través de sus propios Reglamentos, a sus necesidades peculiares» (García de Enterría y Fernández 1993).

Algunos autores como López Menudo, mencionan que «la Ley de Azcárate estableció una disciplina uniforme que se agotaba en aspectos muy concretos y limitados, lo cual evidenciaba el desarrollo de un procedimiento administrativo embrionario» (López Menudo 1992); pese a ello, dicha Ley se caracterizaba por ser una Ley Común, en tanto  impuso una disciplina uniforme sobre determinadas facetas del procedimiento, lo cual conllevaba a que los reglamentos particulares no transgredan sus reglas; sin embargo dicha pretensión unificadora no se concretó.

Frente a la naturaleza común de la Ley de Azcárate, posteriormente en España se emitió la Ley de Procedimiento de 1958, la cual tenía la «vocación de proporcionar una regulación común del procedimiento administrativo, como dice, “en la medida de lo posible”, admitiendo las especialidades que pueden existir en cada materia, pero establece aspectos comunes que son infranqueables (…) [sin embargo] se trataba de una verdadera disposición con vocación de ser norma supletoria» (López Candela 2016).

Con lo señalado líneas arriba podríamos concluir que, al calificar de común las disposiciones del procedimiento administrativo, estas tendrían una aplicación prevalente frente a las reglas especiales; mientras que, al calificar de general el procedimiento administrativo, su aplicación era de naturaleza supletoria frente a la regulación especial. No obstante, «el desarrollo habido en torno a lo que cabe entender como «procedimiento administrativo común» no responde a una línea coherente y definida» (Retortillo Baquer 1993).

Al respecto, tomando en cuenta la inexistencia de desarrollo jurisprudencial en nuestro sistema jurídico acerca de la naturaleza del procedimiento administrativo, haremos una breve referencia a lo señalado por algunos doctrinarios sobre el contenido del procedimiento administrativo común «en definitiva, y en los términos de la STC 227/1988, se trata de los principios o normas que definen la estructura general del íter procedimental que ha de referirse para la realización de la actividad jurídica de la Administración. O en expresión de F. López Menudo (…) el procedimiento administrativo común comprende las cuestiones verdaderamente nucleares al servicio directo del establecimiento de un común denominador normativo suficiente para garantizar una igualdad básica de trato» (Retortillo Baquer 1993).

Asimismo, «(…) el contenido del procedimiento administrativo común lo integran los principios y normas que: a) definen la estructura general del procedimiento que debe seguir la Administración en su actuación, y especialmente el establecimiento de un plazo máximo de resolución; y b) que determinan la forma de elaboración, la validez y eficacia, los modos de revisión y los medios de ejecución de los actos administrativos y las garantías de los interesados en el procedimiento administrativo» (Gonsález Ríos 2018).

En tal sentido, «se deduce que el término “Procedimiento Administrativo Común” es mucho más amplio que la de “Procedimiento general” a la que parecía responder el Título IV de la Ley de 17 de julio de 1958, sobre Procedimiento Administrativo (EDL 1958/101) (López Menudo 1992). «Por tanto, el PAC [Procedimiento Administrativo Común] implica de por sí un desplazamiento de todos aquellos procedimientos que no respeten las garantías mínimas establecidas en el mismo» (López Candela 2016).

Una vez detallado el panorama general de la clasificación del procedimiento administrativo en común y en general, centraremos nuestro análisis en la relación que existe entre el procedimiento administrativo común y los procedimientos administrativos especiales.

3. LA PROBLEMÁTICA ENTRE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN Y ESPECIAL

El procedimiento administrativo especial es comúnmente considerado como «aquella conexión directa entre lo sustantivo y lo adjetivo que fundamenta la necesidad de contar con ese tipo de procedimiento que contiene reglas diferentes al procedimiento administrativo considerado común, y que dicho procedimiento ha sido pensado para una hipótesis particular y concreta cuyo contenido aconseja una tramitación distinta de la general» (Morón Urbina, 2003). En ese sentido, cuando una entidad pública está habilitada para seguir un procedimiento administrativo especial, no quiere decir que la especialidad envuelva a toda su actuación, sino solo a aquellos referidos a la materia especializada. En tal sentido, «[deberán] considerarse como procedimientos especiales, atendidas las peculiaridades características de las materias administrativas» (Retortillo Baquer 1993)

Ahora bien, una vez ya distinguida la definición del procedimiento administrativo general, común y especial; nos centraremos en la problemática que existe entre estos dos últimos y para ello es necesario tener en cuenta que dicha problemática se encuentra precedida de los siguientes razonamientos aparentemente contradictorios: (i) prevalece la aplicación de una norma de carácter común que regula el procedimiento administrativo frente a reglas especiales (ii) es posible eximirse del cumplimiento de algunas reglas de carácter común del procedimiento bajo el criterio de especialidad.

Estos dos razonamientos aparentemente contradictorios, ha ocasionado en la práctica una disputa entre la aplicación de las normas comunes y especiales durante el desarrollo del procedimiento administrativo, ello debido a que, la mayoría de entidades de la Administración Pública emiten actos administrativos a través de procedimientos administrativos especiales regulados por normas de una inferior jerarquía a aquella norma que establece las pautas comunes del procedimiento administrativo. En ese sentido, analizaremos el tratamiento del procedimiento administrativo en el sistema jurídico peruano, y cuál es la relación existente entre el procedimiento administrativo común y el procedimiento administrativo especial.

4. ANTECEDENTES Y TRATAMIENTO DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO EN EL SISTEMA JURÍDICO PERUANO

Hasta antes de la emisión de la Ley 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General (en adelante, LPAG), en el Perú la actuación de la Administración Pública y su relación con el administrado se encontraba regulado por una diversidad de normas, entre las cuales tenemos a las siguientes:

  • Decreto Supremo 006-67-SC, Reglamento de Normas Generales de Procedimientos Administrativos, el cual tuvo vigencia desde el 11 de noviembre de 1967 hasta el 11 de abril de 2001, si bien esta norma se caracterizaba por establecer reglas de carácter general para el desarrollo del procedimiento administrativo, el hecho de encontrarse aprobada por una norma de inferior jerarquía al de una norma con rango de ley, generaba que tales disposiciones generales sean soslayadas por las entidades públicas bajo la aplicación de regulaciones especiales (Morón Urbina 2003, 125). Algunos autores de esa época, señalaron que «las normas del D.S. 006-67-SC regulaban la actuación administrativa “siempre que no se opongan a las leyes o sus reglamentos especiales”. Su carácter supletorio era inequívoco. Las “leyes o reglamentos especiales” prevalecían frente al Reglamento». (Paniagua Corazao 1993).
  • Ley 25035, Ley de Simplificación Administrativa, de fecha 11 de junio de 1989 hasta el 11 de diciembre de 2001, reglamentada por el Decreto Supremo 070-89-PCM (modificado por el Decreto Supremo 002-90-PCM). Esta norma es relevante porque incluye el principio de presunción de veracidad en el desarrollo del procedimiento administrativo, estableciendo la modificación de todos los procedimientos especiales emitidos por las entidades públicas con la finalidad de que se contemple dicho principio.
  • Decreto Legislativo 757, Ley Marco para el Crecimiento de la Inversión Privada, cuya vigencia data desde el 13 de noviembre de 1991 hasta el 11 de abril de 2001, «en donde se consagra reglas aplicables a los procedimientos administrativos en su Título IV titulado “De la seguridad jurídica de las inversiones en materia administrativa” que fue reglamentado por el Decreto Supremo 094-92-PCM» (Danós Ordóñez 2005)
  • Decreto Ley 26111, Ley de Normas Generales de Procedimientos Administrativos, cuya vigencia se dio desde el 8 de diciembre de 1992 hasta el 11 de abril de 2001. Con este Decreto Ley se pretendió elevar la jerarquía normativa del Reglamento de Normas Generales de Procedimientos Administrativos. Cabe resaltar, que el artículo 2 del referido Decreto ley señalaba que esta norma rige la actuación de orden administrativo siempre que por leyes especiales no se establezca algo distinto, con lo cual se limitaba su aplicación frente a la existencia de procedimiento especiales aprobados mediante leyes[1].
  • Decreto Supremo 02-94-JUS, Texto Único Ordenado de la Ley de Normas Generales de Procedimientos Administrativos, vigente desde el 31 de enero de 1994 hasta el 11 de abril de 2001, el cual significó una compilación de las normas con rango legal que regulaban en ese entonces el procedimiento administrativo.

Como podemos apreciar desde el año 1967, nuestro sistema jurídico contaba con una regulación difusa acerca del procedimiento administrativo y aunado a ello, las reglas que regulaban dicha institución se caracterizaban por ser supletorias, lo cual generaba un contexto propicio para la aplicación desmedida de procedimientos especiales, dicha situación trató de paliarse con la emisión del Decreto Ley 26111 al señalar que solo por leyes especiales se pueden establecer reglas distintas a las normas generales del procedimiento; no obstante la situación no cambió. Frente a ello, «el 11 de abril de 2001 entró en vigencia la LPAG con la finalidad de codificar en un solo cuerpo orgánico el conjunto de normas legales y reglamentarias vigentes que regulan de manera dispersa el procedimiento administrativo con carácter general» (Danós Ordóñez 2005).

En un inicio, las reglas del procedimiento administrativo se caracterizaban por su aplicación supletoria frente a procedimientos especiales; mientras que posteriormente, se estableció que las reglas establecidas en la LPAG tienen carácter común y por ende no pueden ser inaplicadas por los procedimientos especiales. Tal como lo podemos apreciar:

Ley de Procedimiento Administrativo General
Sin modificación (11 de abril de 2001) Con modificación (21 de diciembre de 2016)
Artículo II.- Contenido (…) Los procedimientos especiales creados y regulados como tales por ley expresa, atendiendo a la singularidad de la materia, se rigen supletoriamente por la presente Ley en aquellos aspectos no previstos y en los que no son tratados expresamente de modo distinto. (…). Artículo II.- Contenido La presente Ley contiene normas comunes para las actuaciones de la función administrativa del Estado y, regula todos los procedimientos administrativos desarrollados en las entidades, incluyendo los procedimientos especiales.Las leyes que crean y regulan los procedimientos especiales no podrán imponer condiciones menos favorables a los administrados que las previstas en la presente Ley. (…)  

Las consecuencias jurídicas de ambas regulaciones son distintas, en el primer caso, la ley que regula el procedimiento administrativo es de aplicación supletoria frente a los procedimientos especiales; mientras que, en el segundo, la Ley regula todos los procedimientos, incluyendo los especiales. Al respecto, la Exposición de Motivos del Decreto Legislativo 1272 señala la razón por la cual se decidió modificar el artículo II del Título Preliminar de la LPAG:

(…) Cabe anotar que con las modificaciones efectuadas en lo referido al ámbito de aplicación de la LPAG (Ley 27444) se busca (…) disponer que esta norma contenga disposiciones comunes para las actuaciones de la función administrativa del Estado y regule todos los procedimientos administrativos desarrollados en las entidades, incluyendo los procedimientos especiales. Asimismo, se tiene como finalidad que las leyes que crean y regulan los procedimientos especiales no impongan condiciones menos favorables a los administrados que aquellos regulados en la LPAG (…).

A partir de esa modificación se cambió el sentido de la aplicación de las reglas del procedimiento administrativo, conllevando a que su observancia sea de obligatorio cumplimiento en todos los procedimientos administrativos especiales, pues las disposiciones de dicho cuerpo normativo se caracterizan por ser básicas o mínimas aplicables en todo tipo de procedimiento. La aplicación de esta nueva regulación ha sido problemática, puesto que en diversas ocasiones las reglas de los procedimientos especiales establecen disposiciones distintas a las reglas comunes.

Para demostrar ello, tomaremos como primer ejemplo la regulación de la subsanación voluntaria como eximente de responsabilidad por infracciones dentro de la LPAG, así como la regulación que esta misma figura presenta en el Reglamento de Infracciones y Sanciones de la Superintendencia de Bancas, Seguros y Administradoras Privadas de Fondos de Pensiones (Reglamento de Infracciones y Sanciones de la SBS), aprobado mediante Resolución SBS 2755-2018. Para ello, se debe tener en cuenta que las reglas comunes sobre la subsanación voluntaria se encuentran dentro de la LPAG, en consecuencia, las regulaciones especiales no pueden ir en contra de estas condiciones mínimas y garantistas para el administrado.

Ahora bien, según LAPG la subsanación voluntaria es una eximente de responsabilidad que resulta aplicable cuando el posible sancionado haya subsanado su conducta con anterioridad a la notificación de la imputación de cargos con el que se da inicio al procedimiento administrativo sancionador; mientras que, el Reglamento de Infracciones y Sanciones de la SBS en su artículo 16 señala que la subsanación voluntaria no resultará aplicable si el administrado actúa enmendando su error como consecuencia de un mandato emitido por dicha entidad en virtud de su facultad fiscalizadora o supervisora.

Con la regulación establecida en el Reglamento de la SBS se modifica el presupuesto «tiempo» para la aplicación de la subsanación voluntaria establecida en la LPAG, pues, si el administrado subsana su conducta de manera previa a la notificación de la imputación de cargos, pero como consecuencia de una orden emitida por la entidad administrativa, la SBS no valorará dicha subsanación como eximente de responsabilidad a pesar de que se haya efectuado antes del inicio del procedimiento administrativo sancionador.   

Al respecto, consideramos que lo regulado en el procedimiento administrativo especial contraviene las reglas comunes aplicables a la subsanación, porque al variar el momento de la aplicación de dicha figura se genera un contexto de inseguridad en la esfera jurídica del posible sancionado; puesto que si este decide subsanar su conducta infractora antes de la notificación de la imputación de cargos, no podrá acceder al beneficio de la eximente de responsabilidad por subsanación voluntaria, pese a ser una garantía mínima reconocida en la LPAG.

Como segundo ejemplo de los problemas que se presentan entre las reglas comunes del procedimiento administrativo y las reglas especiales, analizaremos una consulta efectuada a la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) referida al cumplimiento de las reglas comunes establecidas en la LPAG por parte de la Superintendencia Nacional de Registros Públicos (SUNARP)[2]. Aquí se cuestiona si la referida entidad está obligada a cumplir lo siguiente: (i) permitir el acceso gratuito a su base de datos para verificar los requisitos de sus procedimientos administrativos, (ii) aceptar la documentación presentada por los administrados en virtud del principio de presunción de veracidad y, (iii) respetar los principios cardinales del procedimiento administrativo regulados en la LPAG.

Al respecto, la PCM precisó que la SUNARP está obligada a cumplir con las disposiciones normativas contenidas en la LPAG para el establecimiento de procedimientos y requisitos, ello debido a que es un organismo técnico especializado adscrito al Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, y sus procedimientos se caracterizan por ser “procedimientos administrativos”. Por su parte, la SUNARP respondió que al contar con potestad reglamentaria conferida por normas posteriores a la vigencia del Decreto Legislativo 1272, puede regular “sus propios procedimientos”.

Sobre la declaración de la SUNARP, se debe tener en cuenta que, si bien las entidades de la Administración Pública cuentan con potestad reglamentaria, esta facultad tiene por objeto emitir disposiciones normativas que versen sobre aspectos de competencia de la SUNARP, es decir, con materias referidas a Registros Públicos y no sobre aspectos relativos al procedimiento administrativo. En tal sentido, la potestad reglamentaria otorgada a las entidades de la Administración Pública no implica establecer reglas especiales para sus procedimientos administrativos que contravengan las reglas comunes.

Los supuestos problemáticos aquí detallados se presentan cuando la norma general y la norma especial aparecen en documentos normativos distintos de diferente jerarquía.  En tal sentido, resulta oportuno reflexionar sobre cómo evitar conflictos al momento de interpretar dichas disposiciones y garantizar la aplicación de las condiciones mínimas y garantistas al administrado dentro del desarrollo de un procedimiento administrativo. Una posible solución para resolver dicha interrogante la podemos encontrar en la doctrina de los grupos normativos la cual consiste en «verificar si la norma de rango inferior en conflicto se adecua a las normas superiores de su grupo normativo, si es coherente con las mismas, especialmente con la norma cabecera de grupo, y, si se da tal adecuación, tal coherencia, plantear el conflicto entre esa norma cabecera de grupo con la otra norma del conflicto que era de jerarquía superior a la primera» (Tardío Pato 2003).

Tomando en cuenta lo señalado, consideramos que, una vez superado el análisis de conflicto entre la norma de rango inferior y la norma de mayor jerarquía, dichas normas deben aplicarse en conjunto, es decir, las entidades de la Administración Pública no pueden desconocer las disposiciones normativas de carácter común contenidas en la LPAG, ni tampoco pueden desconocer la aplicación de las normas especiales, cuando resulte oportuno y necesaria su aplicación. En concreto, se debe analizar que las normas especiales (Reglamento de la SBS y la SUNARP) no contravengan sus normas cabeceras, es decir, las Leyes en virtud de las cuales se emitieron tales reglamentos, y una vez superado dicho análisis; se verificará si existe contradicción o no entre las reglas especiales y las reglas comunes de la LPAG. En caso no exista contradicción se aplicará el criterio de una aplicación conjunta, mientras que cuando exista contradicción entre ambas normas deberá prevalecer la aplicación de las reglas comunes.

5. CONCLUSIONES

La clasificación del procedimiento administrativo que resulta útil para entender el ámbito de aplicación de las disposiciones contenidas en la LPAG es aquella referida al procedimiento general, especial y común, en donde esta última cobra mayor relevancia como garantías mínimas otorgadas al administrado.

Las normas comunes contenidas en la LPAG y las normas que regulan procedimientos administrativos especiales a través de normas de inferior jerarquía legal, deben aplicarse de manera conjunta e integrada; haciendo posible el cumplimiento de las condiciones mínimas en favor del administrado; así como cumpliendo con los criterios de especialidad que corresponda a cada procedimiento administrativo.

Las normas de contenido mínimo, entre los cuales encontramos a los principios que rigen el procedimiento administrativo no tienen por qué contraponerse a las normas de contenido especial, dado que estas últimas se encargarán de regular aquellos aspectos referidos a una materia en específico.

La realidad jurídica peruana demuestra que contamos con una serie de entidades de la Administración Pública que en virtud de su potestad reglamentaria establecen reglas especiales para el desarrollo de sus procedimientos, siendo necesario que las regulaciones especiales cumplan con lo dispuesto en la norma común.

[1] Esta regulación tuvo como efecto la derogación de aquellos procedimientos administrativos especiales aprobados por normas de inferior jerarquía a la Ley emitidas por las entidades públicas en virtud de su facultad normativa.

[2] Sobre el particular, se efectuó la consulta debido a que dicha entidad proponía como “interpretación oficial”, que sus procedimientos son “especiales”, por lo que la gran mayoría de ellos quedan al margen de la Ley 27444. Cabe resaltar que lo señalado por la entidad puede servir como argumento para que otras entidades puedan desvincularse del cumplimiento de las reglas comunes de la LPAG. Para mayor información, ver: https://lpderecho.pe/cumplir-sunarp-disposiciones-ley-procedimiento-administrativo-general/

BIBLIOGRAFÍA

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  3. Danós Ordóñez, Jorge. «El proceso de elaboración y aprobación de la nueva Ley de Procedimiento Administrativo General» En Comentarios a la Ley de Procedimiento Administrativo General – Ley 27444, de Jorge Danós Ordóñez, 19. Lima: ARA Editores E.I.R.L, 2005.
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