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RECURSO DE REVISIÓN – UN ANÁLISIS DESDE EL PUNTO DE VISTA DE LOS PROCEDIMIENTOS SUMARÍSIMOS DE PROTECCIÓN AL CONSUMIDOR

Tadael junio 17, 2020 No hay comentarios

Por Edgar Ricardo Castro de la Cruz

SUMARIO: 1. Introducción. 2. ¿En qué consiste el recurso de revisión administrativa? 3. El recurso de revisión regulado en el Código de Protección y Defensa del Consumidor. 4. ¿Se puede hablar de una tercera instancia administrativa? – Similitudes al recurso de casación. 5. Decreto Legislativo 1308: La derogación del recurso de revisión del Código de Consumo. 6. El recurso de revisión aún se sigue utilizando. Una visión comparada. 7. Conclusión. 8. Bibliografía.

  1. INTRODUCCIÓN

Generalmente nos dicen que, ante cualquier disconformidad con una resolución administrativa, optemos por interponer un recurso de apelación o reconsideración, sin embargo, anteriormente existía una tercera posibilidad, el de interponer un recurso de revisión, siempre y cuando anteriormente se haya detectado una incorrecta aplicación del derecho o un alejamiento de los precedentes de observancia obligatoria en la resolución administrativa, además de haberse analizado anteriormente en dos oportunidades tal resolución, En el presente artículo abordaremos la problemática en torno a ella, comenzando por analizar en que consiste este recurso, su regulación en el Código de Protección y Defensa del Consumidor, así como sus semejanzas con el recurso de casación civil, y las causas de su derogación parcial en nuestro ordenamiento jurídico. Por último, intentaremos esbozar algunas objeciones a su derogación, así como su importancia y por qué esta institución jurídica aún sigue utilizándose.

  1. ¿EN QUE CONSISTE EL RECURSO DE REVISIÓN ADMINISTRATIVA?

Este recurso es un medio impugnativo excepcional el cual permite modificar, revocar, sustituir o confirmar un acto administrativo que fuere conocido por dos instancias de la Administración que no son de competencia nacional. Si bien, este recurso no se encuentra actualmente tipificado en la Ley del Procedimiento Administrativo General, debido a su derogación por el Decreto Legislativo N° 1272, decimos que “es” un recurso pues aún sigue siendo utilizado en algunas normas que regulan procedimientos administrativos, y que hasta hace unos años estuvo regulada también en el Código de Protección y Defensa del Consumidor, hasta su derogación dada en la modificación del artículo 125 prevista en el Decreto Legislativo N° 1308 del 30 de diciembre del 2016.

El 21 de diciembre del 2016, teniendo como objetivo la simplificación, optimización y eliminación de procedimientos administrativos, para priorizar y fortalecer las acciones de fiscalización posterior y sanción, así como regular y facilitar el desarrollo de actividades económicas, comerciales y de prestación de servicios sociales, se promulga el Decreto Legislativo N° 1272, el cual modifica el artículo 207 borrando literalmente el recurso de revisión dentro de la clasificación de los recursos administrativos, mas no erradicándolo completamente, pues establece “Solo en caso que por ley o decreto legislativo se establezca expresamente, cabe la interposición del recurso administrativo de revisión”[1]. Es importante está permisividad (aunque restringida), pues significa que algunos administrados aun podrán seguir utilizando este recurso en algunos procedimientos, como se verá más adelante brevemente. Asimismo queda derogado expresamente el artículo 210 de la Ley 27444, quien regulaba expresamente el recurso de revisión.

  1. EL RECURSO DE REVISION REGULADO EN EL CODIGO DE PROTECCION Y DEFENSA DEL CONSUMIDOR

Los Órganos Resolutivos de Procedimientos Sumarísimos de Protección al Consumidor son órganos creados por el Consejo Directivo del Indecopi que se encuentran adscritos a las sedes de la institución a nivel nacional y oficinas regionales en donde exista una Comisión de Protección al Consumidor o una comisión con facultades desconcentradas de la materia. El procedimiento que se este órgano es una especial, de carácter célere o ágil, en donde se discuten casos cuya cuantía sea reducida o dependiendo de la materia discutida, requiere un pronunciamiento rápido, y donde el análisis es menos complejo[2].

No es materia de análisis del presente artículo observar la competencia de este órgano respecto a los temas que tendría a su cargo revisar, relacionados a la protección al consumidor, pero si, es necesario observar que, este órgano sirve como primera instancia administrativa en los casos de denuncias cuya cuantía del producto o servicio reclamado por supere las tres (3) UIT, así como otras infracciones tipificadas en el artículo 125 del Código de Protección y Defensa del Consumidor. Este mismo artículo determina que la Comisión de Protección al Consumidor o la comisión con facultades desconcentradas en esta materia, constituyen la segunda instancia administrativa en este procedimiento sumarísimo.

Por otro lado, el texto original de este artículo decía expresamente: “Excepcionalmente, hay lugar a recurso de revisión ante la Sala competente en materia de protección al consumidor del Tribunal del INDECOPI, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 210 de la Ley núm. 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General (…)”, es decir, el recurso de revisión usada este procedimiento es concordante con lo regulado en la Ley 27444.

Al respecto, Morón Urbina decía lo siguiente[3]: “el recurso de revisión encuentra su ambiente natural en aquellas estructuras organizacionales que han seguido técnicas de descentralización y desconcentración territorial creando dependencias con competencia sujetas a tutela a cargo de otros funcionarios con autoridad de nivel nacional”. Esto se condice con el nacimiento de los órganos de procedimientos sumarísimos de protección al consumidor, órgano que fue creado bajo la tutela de funcionamiento de dependencias del Indecopi, por lo que al delegarles competencias a este órgano, ha activado el mecanismo de desconcentración administrativa, en tal sentido, este órgano tendría una competencia de carácter no nacional. Es por esta razón que, este órgano tuvo como justificación este carácter de no nacional para activar mecanismos adicionales al de apelación administrativa, como es el recurso de revisión, para cuestionar decisiones que sean contrarias a la interpretación de las normas que asuma la Comisión, o actos que vayan en contra de los precedentes creados.

Este mecanismo funcionaba una vez resuelta el recurso de apelación, en el cual el administrado podría accionar dicho recurso e interponerlo ante la misma autoridad que emitió el acto que impugna, es decir la Comisión, para que este lo eleve a la Sala competente en materia de protección al consumidor.

  1. ¿SE PUEDE HABLAR DE UNA TERCERA INSTANCIA ADMINISTRATIVA? – SIMILITUDES AL RECURSO DE CASACION

Podría suponerse que sí, pues este recurso lo que hace es revisar si se han dejado de aplicar o aplicado erróneamente las normas del Código, o no se han respetado los precedentes de observancia obligatoria aprobados por dicha Sala. Para algunos autores, dicho recurso “opera como una especie de casación administrativa cuya utilidad es materia de controversia”[4].

Recordemos que, de acuerdo al artículo 386 del Código Procesal Civil, “el recurso de casación se sustenta en la infracción normativa que incida directamente sobre la decisión contenida en la resolución impugnada o en el apartamiento inmotivado del precedente judicial”.

Si hacemos una comparación análoga del recurso de revisión administrativa con el de la casación civil, podemos notar que sus objetivos son muy similares, la aplicación errónea de normas en el recurso de revisión se asemeja a la infracción normativa que persigue el recurso de casación, además, el no respeto de los precedentes de observancia obligatoria en el recurso de revisión se asemeja al apartamiento inmotivado del precedente judicial que se busca solucionar con el recurso de casación. Agregado a ello, se dice que el recurso de revisión es de puro derecho[5], lo cual es exactamente lo que cuestiona también el recurso de casación, cuestionamientos de puro derecho.

  • ¿Tiene plena justificación la incidencia de este recurso en el escenario nacional?

El 11 de abril del 2001, se publicó la Ley 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, en donde se introducía, entre otros, el recurso de revisión. Es decir, este recurso vio la luz en medio de un marcado proceso de descentralización y regionalización que vivía nuestro país propugnado desde la reforma del Capítulo de Descentralización de la Constitución Política de1993, y complementado con la promulgación de la Ley N° 26922 – Ley Marco de Descentralización, el cual dio “el puntillazo final al proceso de regionalización (…) mediante la restauración del sistema de organización departamental del país, preexistente a la regionalización”[6]. Esto hizo que se delegaran facultades a organismos públicos descentralizados con autonomía técnica, presupuestal, y administrativa en el ejercicio de sus funciones. A su vez, origino que se diera un proceso de desconcentración administrativa, el cual consiste en la transferencia de competencias decisorias específicas (excluyentes o simplemente exclusivas) de órganos superiores a otros inferiores pertenecientes a una misma organización administrativa, personificada o no personificada, realizada mediante normas jurídicas[7].

¿Por qué entramos en todo este contexto? – Pues, porque este recurso de revisión, servía para que un órgano de competencia nacional “revisara” la errónea aplicación de normas o apartamiento de algún precedente de observancia obligatoria que realizaba un órgano de competencia no nacional que había obtenido competencias por intermedio de procesos de desconcentración. Con el fortalecimiento del proceso de descentralización de inicios del nuevo milenio en nuestro país, se ponía “en fuerte cuestionamiento la pertinencia y supervivencia de este recurso en el ordenamiento jurídico peruano”[8], pues se esperaba que los gobiernos regionales o locales alcanzaran gran nivel de autonomía técnica, presupuestal y sobretodo administrativa para resolver los problemas que puedan surgir en los administrados respecto a su jurisdicción. Sin embargo, a la fecha, vemos que este proceso no ha alcanzado de por si su objetivo, pues muchos gobiernos regionales siguen dependiendo fuertemente del gobierno central, por ello se podría considerar que, aun sigue teniendo justificación la revisión de actos administrativos por órganos con competencia nacional.

  • DECRETO LEGISLATIVO 1308: LA DEROGACION DEL RECURSO DE REVISION DEL CODIGO DE CONSUMO

Volviendo nuevamente a la problemática específica en materia de protección al consumidor, el 30 de diciembre del 2016 salió publicado en el Diario Oficial El Peruano, el Decreto Legislativo 1308, decreto que eliminó el recurso de revisión como facultad de accionar de los administrados dentro de un procedimiento sumarísimo. La finalidad de este decreto es el mismo que vimos en su momento en el Decreto Legislativo 1272, el cual es emitir una ley que simplifique o faciliten el desarrollo de actividades económicas y comerciales, así como la optimización de servicios en las entidades públicas del Estado[9].

La principal modificación se da en el cuarto párrafo del artículo 125 del Código de Protección y Defensa del Consumidor, que a la letra reza: “La resolución que emita la correspondiente Comisión agota la vía administrativa y puede ser cuestionada mediante el proceso contencioso administrativo”. Es decir, deja en claro que la Comisión es la última instancia de este procedimiento especial y ya no cabría recurso de revisión alguno que califique en elevación la Sala.

La justificación especifica de la eliminación de este recurso, la encontramos en la Exposición de Motivos del Decreto Legislativo 1308, que radica fundamentalmente en los pocos casos donde las instancias inferiores aplican incorrectamente el Código de Consumo ya que “durante el periodo enero-octubre 2016 (último año que estuvo vigente este recurso) el 71.34% de los recursos de revisión fue declarado improcedente (…) y si se agregan los casos infundados, el porcentaje aumenta al 85.98%”[10].

  • Posibles objeciones a la eliminación del recurso de revisión:

Primero, si el objetivo de la eliminación de este recurso radicaba en poder agotar la vía administrativa y pasar al proceso contencioso administrativo, el acudir a esta vía también era posible de ser efectuada cuando la Sala resolvía el recurso de revisión, El asunto de la celeridad no encuentra justificación, puesto que, de por sí, ya nos encontramos en un proceso célere, como es el procedimiento sumarísimo con plazos reducidos y actuaciones limitadas.

Segundo, la justificación plena de la eliminación de este recurso se basa en un análisis porcentual de los casos en que el recurso de revisión fue inútilmente accionado, ya sea por ser declarado improcedente o infundado. Pero hay que observar a detalle, el 71.34% es declarado improcedente, lo que quiere decir que jamás paso a un análisis de fondo por parte de la Sala, simplemente por una cuestión de forma fue rechazado dicho recurso. En este porcentaje no se puede saber a ciencia cierta si hubo realmente motivo alguno de revisión de aplicación correcta de la norma o del precedente de observancia obligatoria por parte de la las instancias inferiores, lo cual puede dejar en indefensión al administrado, el cual, irremediablemente, tendrá que accionar la vía judicial mediante el proceso contencioso administrativo. Si agregamos a esto, el porcentaje que vio declarado fundado su recurso de revisión, que constituiría el 14.02%, dejaría mas en evidencia alguna ineficiencia que podrían tener las instancias inferiores, y que podría ser corregida por la Sala. Todo esto último dicho, guarda coherencia con la idea que propone Moisés Rejanovinschi al decir que, “eliminar un recurso por estadística puede ser peligroso pues se deniega la tutela a ese porcentaje en el que se analiza que se aplicó incorrectamente la norma, y se niega la capacidad de la administración corrija sus errores en sus fueros, como era mediante el recurso de revisión”[11].

Tercero, otra justificación por la cual quizá no debió eliminarse este recurso del Código de Consumo, sería el faltar a un ideal de justicia, tal como lo dice el reconocido jurista Cassagne “los graves motivos en que el mismo se funda justifican el sacrificio del principio de la seguridad jurídica, que excepcionalmente se abandona en aras de la Justicia”[12]. Como bien sabemos, el principio de seguridad jurídica asegura en el administrado que su situación jurídica no será modificada, lo que le otorga “certeza del derecho”, pero, ¿qué sucede si existen motivos graves que pueda corregir una instancia superior dentro de la vía administrativa?, es ahí adonde entra a tallar este recurso de revisión, como una solución más de una correcta aplicación del derecho, lo que se condice con los ideales de justicia.

  • EL RECURSO DE REVISION AUN SE SIGUE UTILIZANDO. UNA VISION COMPARADA.

Si bien el Decreto Legislativo 1272 elimino el recurso de revisión dentro de la clasificación de recursos que regulaba la LPAG, dejó abierta la posibilidad que dicho recurso pueda ser interpuesto, solo en caso que por ley o decreto legislativo se establezca expresamente.

Ejemplo de ello lo podemos observar en la Ley General de Minería, al establecer como una de las atribuciones del Consejo de Minería, el conocer y resolver en última instancia administrativa los recursos de revisión. Asimismo, establece como una de las atribuciones de la Dirección General de Minería y del Registro Público de Minería, el conceder los recursos de revisión en los procedimientos que le corresponda ejercer jurisdicción administrativa.

La definición que se le da al recurso de revisión en materia de minería es el de aquel “medio impugnativo vertical cuyo objeto es la revocación total o parcial de un acto administrativo minero: auto o resolución”[13], al ser un recurso “vertical” nos da cuenta que este recurso se resuelve en una instancia superior al del que expidió el acto.

De hecho, en esta ley se sigue cumpliendo lo anteriormente regulado en la LAPG antes de su modificación por el Decreto Legislativo 1272, es decir, conoce el recurso de revisión una instancia con competencia nacional. Así, el artículo 109 de la Ley General de Minería establece que, el Jefe del Registro Público de Minería (que había conocido en apelación las observaciones o tachas formuladas por los Registradores), podrá recurrir en revisión ante el Consejo de Minería, y el artículo 125 establece que contra la resolución del Jefe del Registro Público de Minería cabe recurso de revisión ante el Consejo de Minería.

Debemos agregar a ello, que el recurso de revisión no es propio de este país, de hecho, fue regulado con anterioridad en otros países donde incluso actualmente continúan. Así, por citar algunos casos, la Ley 19.549 – Ley de Procedimientos Administrativos de Argentina dispone en su artículo 22, la revisión de un acto firme en sede administrativa por las causales allí descritas; la Ley 19880 – Ley que establece bases de los procedimientos administrativos que rigen los actos de los órganos de la administración del Estado de la República de Chile, en su artículo 60 prescribe que, contra los actos administrativos firmes podrá interponerse recurso de revisión ante el superior jerárquico, o en su defecto ante la autoridad que lo hubiese dictado, cuando concurra las causales allí descritas; y por último, la Ley 39/2015 – Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Publicas de España, en su artículo 125 dispone que, contra los actos firmes en vía administrativa podrá interponerse el recurso extraordinario de revisión ante el órgano administrativo que lo dicto, quien también será el competente para su resolución, cuando concurra alguna de las causales allí descritas.

  1. CONCLUSION

Como hemos visto a lo largo del presente artículo, la importancia del recurso de revisión radica en que se le otorga una opción al administrado de poder reclamar un derecho vulnerado por la incorrecta decisión alejada de derecho de las instancias administrativas, así como a estos últimos la opción de corregir tal decisión, por tal motivo, la eliminación de este recurso aún sigue siendo cuestionada en nuestros días, pues si bien se ha encontrado justificaciones totalmente válidas para su derogación, este también implica que hallemos zonas peligrosas que se han dejado en indefensión, como el hecho de alejarse de un ideal de justicia.

Por otro lado, debe dejarse presente que este recurso no ha sido derogado del todo en nuestro ordenamiento jurídico, pues se ha dejado la posibilidad que este recurso pueda ser interpuesto siempre y cuando una ley o decreto legislativo lo establezca expresamente. Además, de ello, tenemos la experiencia de otros países en donde, sin lugar a dudas, este recurso sigue siendo muy valioso pues aún se encuentran en sus leyes administrativas. Solo el tiempo juzgará si fue correcto eliminar este recurso o no.

  1. BIBLIOGRAFIA              
  1. BALDEON RIOS, Juan Francisco. Tratado de Derecho Minero Peruano. Jurista Editores. Lima. 2016.
  2. CASSAGNE, Juan Carlos. Derecho Administrativo. Tomo II. Palestra Editores. Lima. 2010.
  3. ESPINOZA-SALDAÑA BARRERA, Eloy. “Recursos administrativos: algunas consideraciones básicas y el análisis del tratamiento que les ha sido otorgado en la ley N° 27444”, en Derecho y Sociedad N° 20. Lima. 2003.
  4. GUZMAN NAPURI, Christian. Procedimiento Administrativo Sancionador. Editorial Institución Pacifico. Lima. 2019.
  5. MARAVI CONTRERAS, Alfredo. “Breves apuntes sobre el sistema de Protección al Consumidor en el Perú”, en Revista de Actualidad Mercantil N° 02. Lima. 2013.
  6. MARTIN TIRADO, Richard. “Descentralización y desconcentración administrativa: Análisis del proceso de selección de los directores regionales sectoriales en el marco de la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales y su norma modificatoria”, en Derecho y Sociedad N° 20. Lima. 2003.
  7. MORON URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Gaceta Jurídica. Lima. 2011.
  8. Presidencia del Consejo de Ministros. “Exposición de Motivos del Decreto Legislativo que modifica el Código de Protección y Defensa del Consumidor, Ley 29571”, en  http://spij.minjus.gob.pe/Graficos/Peru/2016/Diciembre/30/EXP-DL-1308.pdf (consultado el 22 de abril de 2020).
  9. REJANOVINSCHI TALLEDO, Moisés. “Protección al consumidor y propuesta Estatal en autorregulación privada y procedimientos administrativos: una aproximación inicial”, en Revista IUS ET VERITAS N° 54. Lima. 2017.
  10. SARRIA PARDO, Patricia. “Nueva vía para la solución de conflictos en las relaciones de consumo: el Procedimiento Sumarísimo de Protección al Consumidor”, en Revista de Derecho Administrativo N° 10. T. II. Lima. 2011.

Lima, 2020.

[1] Decreto Legislativo N° 1272, publicado en el Diario Oficial El Peruano el 21 de diciembre del 2016.

[2] SARRIA PARDO, Patricia. (2011). “Nueva vía para la solución de conflictos en las relaciones de consumo: el Procedimiento Sumarísimo de Protección al Consumidor”, en Revista de Derecho Administrativo N° 10. T. II. Lima. Pág. 113 y ss.

[3] MORON URBINA, Juan Carlos. (2011). Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Gaceta Jurídica. Lima. Pág. 627.

[4] GUZMAN NAPURI, Christian. (2019). Procedimiento Administrativo Sancionador. Editorial Institución Pacifico. Lima. Pág. 350.

[5] MARAVI CONTRERAS, Alfredo. (2013).  “Breves apuntes sobre el sistema de Protección al Consumidor en el Perú”, en Revista de Actualidad Mercantil N° 02. Lima. Pág. 41.

[6] MARTIN TIRADO, Richard. (2003). “Descentralización y desconcentración administrativa: Análisis del proceso de selección de los directores regionales sectoriales en el marco de la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales y su norma modificatoria”, en Derecho y Sociedad N° 20. Lima. Pág. 145.

[7] MARTIN TIRADO, Richard. Op. cit., Pág. 151.

[8] ESPINOZA-SALDAÑA BARRERA, Eloy. (2003). “Recursos administrativos: algunas consideraciones básicas y el análisis del tratamiento que les ha sido otorgado en la ley N° 27444”, en Derecho y Sociedad N° 20. Lima. Pág. 115.

[9] Decreto Legislativo N° 1308, publicado en el Diario Oficial El Peruano el 30 de diciembre del 2016.

[10] Presidencia del Consejo de Ministros. (2016). “Exposición de Motivos del Decreto Legislativo que modifica el Código de Protección y Defensa del Consumidor, Ley 29571”, en  http://spij.minjus.gob.pe/Graficos/Peru/2016/Diciembre/30/EXP-DL-1308.pdf (consultado el 22 de abril de 2020).

[11] REJANOVINSCHI TALLEDO, Moisés. (2017). “Protección al consumidor y propuesta Estatal en autorregulación privada y procedimientos administrativos: una aproximación inicial”, en Revista IUS ET VERITAS N° 54. Lima. Pág. 290.

[12] CASSAGNE, Juan Carlos. (2010).Derecho Administrativo. Tomo II. Palestra Editores. Lima. Pág. 723.

[13] BALDEON RIOS, Juan Francisco. (2016). Tratado de Derecho Minero Peruano. Jurista Editores. Lima. Pág. 544.

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