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[ Nota de Interés] 📃
La finalidad del libro es poder dar una delimitación jurídica de lo que es la administración pública y los fenómenos que de ello se derivarían; para ello el autor realiza un análisis histórico y constitucional a través de cinco capítulos que componen la obra. El primer capítulo refiere al nacimiento de la Administración Pública, como consecuencia de la revolución francesa y el Principio de Separación de Poderes, lo cual determinó la existencia de un poder Ejecutivo con prerrogativas y privilegios y la creación del Consejo de Estado para procurar su sometimiento a la ley, ya que su función principal es ejecutarla. Para el autor es innegable la personalidad jurídica del Estado, y dentro de este se inscriben con autonomía recíproca los órganos de su pertenencia, poderes que la constitución crea para realizar las funciones típicas de un estado de derecho.
En el segundo capítulo desarrolla las diferentes teorías en doctrina que pretenden dar solución al concepto de Administración Pública, nada pacífico. Estas son la teoría funcional, subjetiva y mixta.
La funcional nos dice que para distinguir a la Administración solo interesa detectar la típica función, independientemente si quien la realiza es un organismo independiente, órgano de los otros poderes, o un sujeto jurídico privado. La subjetiva refiere que administración es una serie de conjuntos orgánicos dotados de poder público distinto de quienes gozan del estatuto de poderes legislativos, judiciales y demás que la Constitución somete a régimen distinto. En su vertiente orgánica el autor resalta que existen órganos propiamente administrativos autónomos (que realizan la actividad administrativa) dentro de los otros poderes; mientras que en la personalista parte de la idea de que la administración es una persona jurídica, donde el criterio para identificar una actividad administrativa será su procedencia de una administración pública, aún si la función material sea legislativa o judicial, y a la inversa los actos que realicen otros órganos identificables a la función administrativa no serán propiamente administrativos. La mixta reconoce la existencia de función administrativa en otros órganos el Estado pero que ello no los hace Administración propiamente dicha.
En el tercer capítulo el autor expondrá los motivos de su adscripción a la teoría subjetiva no personalista, pero sin dejar de lado la utilidad del criterio funcional; definiendo a la administración pública como una “organización del poder público que actúa con potestad administrativa”. Por lo cual se debe tomar en cuenta la relación ente la naturaleza de la organización y el régimen jurídico formal de los actos. Del concepto antes señalado los dos elementos a considerar son los siguientes:
Primero, el ser organización con poder público; es decir, la necesaria existencia de una organización determinada que sirva de substrato a la función material, así el autor se pregunta si las personas jurídico-privadas bajo el régimen privado (de titularidad privada o pública) que ostenten título de gestión del servicio público por concesión o de ejercicio de función administrativa por delegación son poder público. Concluyendo que los concesionarios de servicios públicos, por el hecho del contrato de concesión no ejercen poder administrativo, pero que sí se puede admitir delegación de función pública en sujeto jurídico privado con dos condicionantes, ser habilitado por ley y que en el ejercicio de la función se cumplan los requisitos propios de ejercicio de poder público.
Segundo, respecto a su actuación en virtud de potestades administrativas, el autor la entiende sometida a la ley y al control judicial aunque esté dotada de presunción iuris tantum de legalidad. Sin excluir que la actividad realizada en ejercicio de una potestad administrativa pueda manifestarse en actividades materialmente legislativas o judiciales pero que formalmente siguen el régimen de la potestad administrativa.
En el capítulo cuarto se analiza la naturaleza de la actividad desarrollada por la administración pública a la luz de las referencias de su poder en el texto constitucional, es decir esta se caracterizará por el contenido expresado en la constitución en el Estado Constitucional, Social y Democrático de Derecho. Las tres calificaciones no pueden separarse, pues el estado de derecho asegura a la persona su dignidad y libertad pero por orden el autor los analizará uno por uno.
En el Estado de derecho la administración pública se expresa mediante su sujeción al principio de legalidad y al control jurisdiccional. La primera impone el sometimiento positivo de la administración al ordenamiento jurídico, empero el autor se cuestiona acerca de su contenido, es decir cuándo sus actuaciones se someten o no una reserva de ley, ya sea de ley orgánica u ordinaria, o si es apto o no una reserva de reglamento, sin dejar de mencionar la polémica de los reglamentos independientes. El autor concluye diciendo que su alcance se refleja en la vinculación positiva a la norma de toda su actuación, normativa o no. Norma que deberá tener rango de ley en el caso de materias reservadas y que podrá tener carácter reglamentario en las demás, salvo que algún otro principio imponga la previa habilitación legal. Además desarrolla una cuestión referida a la autotutela como un privilegio propio de ella, que a su entender no contradice el que un poder del Estado sea democrático.
De acuerdo al autor, en el Estado democrático las administraciones se entienden sometidas a dirección política, (por órganos directivos, sin embargo no debe confundirse con politización); y a control jurídico externo e interno. En articulación con el principio de participación que permite la participación de los ciudadanos y organizaciones en la estructura de la Administración pero bajo ciertos límites.
En el Estado social la administración se atribuye funciones de carácter social, persiguiendo la libertad real e igualdad efectiva reflejadas en los postulados del principio de subsidiariedad (horizontal y vertical) y exigibilidad de las obligaciones de la cláusula del Estado social. La primera justifica la actuación de los poderes públicos ante inacción o defección de la iniciativa privada, para alcanzar determinados objetivos de interés general; y la segunda, que la intervención del Estado esté basada en la dignidad humana. Planteando soluciones para su correcta y efectiva concreción.
En el quinto y último capítulo se hace una clasificación de las administraciones públicas en el Perú, según la generalidad o especialidad de sus funciones se distinguirán en administraciones generales y especiales. Las especiales se subclasifican por la naturaleza de su estructura en institucionales y corporativas. Las institucionales a su vez se distinguen entre las personificadas (auxiliares, instrumentales, representativas e independientes) y no personificadas (de apoyo a poderes públicos principales distintos del poder ejecutivo y auxiliares). Donde en cada una se especificará el ámbito funcional que ocupan, el régimen que adoptan, el grado de autonomía así como los órganos que las conforman, evidenciándose en algunos, concurrencia de función administrativa y ejecutiva.
Las generales son las que tienen competencia en todo el territorio asignado, y los sujetos a los que se dirige no necesitan ninguna condición especial. No existe administración general personificada. Éstas por lo tanto son la gubernativa (con su organización central y periférica), regionales y locales. Las especiales son en cambio las que solo tienen atribuidas funciones específicas sobre determinado sector de actuación. Evidenciando otra vez la importancia del substrato orgánico de toda actividad administrativa.
La obra en mención supone un gran aporte a todo aquel que desee entender un poco más el concepto de lo que supone la administración pública, desde su razón de ser en la historia hasta su identificación con los demás poderes del Estado. Partiendo de una concepción subjetiva no personalista pero al fin y al cabo dando libertad al lector sobre su respaldo para la construcción de tan debatido concepto.
Para una mayor investigación al respecto, lo invitamos a revisar el libro a través del siguiente enlace: https://palestraeditores.com/producto/delimitacion-juridica-de-la-administracion-publica-en-el-ordenamiento-peruano/
